ПОПРАВКИ К ЗАКОНУ О ТОРГАХ

Федеральный Закон № 94-ФЗ вступил в силу в январе 2006 года, но до сих пор вызывает неоднозначную реакцию у представителей власти, антимонопольной службы, строительного сообщества и бизнеса.

О «болевых точках» этого закона говорит Левон Рафаэлович Маилян, председатель Правлений СРО «Объединение строителей Юж-ного и Северо-Кавказского федеральных округов», «Объединение проектировщиков Южного и Северо-Кав-казского федеральных округов», «Объединение изыскателей Южного и Северо-Кавказского федеральных округов».
Сложившаяся система торгов
– Левон Рафаэлович, какие, на ваш взгляд, существуют плюсы и минусы сложившейся системы конкурсных торгов в строительстве?
– К плюсам следует отнести открытость и прозрачность процесса государственных закупок товаров и услуг, которую обеспечивают процедуры электронных торгов. Как заметил руководитель Федеральной антимонопольной службы России Игорь Артемьев, проведение госзакупок с помощью электронных аукционов на сегодняшний день позволила сэкономить бюджету Российской Федерации около 1,5 трлн рублей.
Но есть и минусы. Строительным сообществом отмечается, что при проведении электронных аукционов фирмы-однодневки, участвующие в конкурсах, снижают обоснованные заказчиками и подтвержденные заключениями государственной экспертизы цены контрактов ниже пределов их возможного осуществления. В результате демпингующие компании не могут выполнить контрактные обязательства и банкротятся, заказчики вынуждены затевать судебные тяжбы с несостоятельными подрядчиками в ущерб выполняемым проектам, а конкурсные процедуры начинаются сначала.
Саморегулируемые организации не раз обращались к президенту, парламенту и правительству с просьбой рассмотреть вопросы о введении предварительной квалификации для компаний, участвующих в размещении госзаказа на выполнение проектных, изыскательских и строительных работ.
Сами проектировщики, изыскатели и строители поддерживают Министерство регионального развития Российской Федерации, которое предлагает отказаться от электронных аукционов в строительстве и вернуться к конкурсным процедурам или ввести процедуру предварительного квалификационного отбора. В Минэкономразвития России направлены предложения, которые учитывают специфику строительной отрасли при выборе способов размещения заказов, разрешение участия в заказе групп лиц, объединенных договором простого товарищества (консорциумов), ввод антидемпинговых механизмов, повышение значимости критерия «качество» при оценке конкурсных заявок и ряд других пожеланий и нововведений.
Значимые усовершенствания
– Какие предложения Минрегиона по усовершенствованию системы госзакупок Вы считаете наиболее актуальными и значимыми?
– Во-первых, в связи с особенностями отрасли строительства Минрегион предлагает выделить ее в отдельную главу 94-ФЗ, ведь изыскания, проектирование и строительство не являются товаром или услугой. Тем более не являются товаром или услугой региональные и субъектные стратегии развития жилищного, гражданского и промышленного строительства, концепции и планы развития территорий и транспортной сети, логистические проблемы и производные от них программы и проекты государственных и муниципальных заказчиков. Ведь ни один товар или услуга не оказывают влияние на обеспечение безопасности потребителя в течение многих десятилетий в процессе его жизнедеятельности и проживания.
Во-вторых, Минрегион считает, что необходимо выработать четкую систему оценок заявок по критериям: качество (опыт) – сроки – стоимость. Низкое качество обоснований цены контрактов резко снижает срок службы и безопасности объектов. Часто понимание этого приходит уже на этапе строительства, даже после прохождения всех видов экспертиз и согласовательных процедур и ведет к его резкому удорожанию, не улучшая функ-циональных показателей. Поэтому главное – соблюдение необходимого и достаточного баланса по индикаторам «цена – сроки – качество (опыт)».
Важные поправки
– Но ведь в апреле 2011 года вступил в силу пакет поправок к 94-ФЗ? Какие из них наиболее важные и нужные для строительного сообще-ства?
– Статья 9 была дополнена частью 6.7, применение которой должно позволить заказчику получать товар более высокого качества. Но на практике понятие «улучшенные характеристики» можно толковать по-разному. Не все измеряется численно, и «дружественные» заказчику поставщики станут этим пользоваться, предлагая вместо улучшенных просто иные характеристики продукции только дружественного поставщика. Кроме того, вероятно, будут иметь место случаи первоначальной закупки «плохого» товара с целью отсечения ряда участ-ников с последующей заменой его на «хороший».
В статью 10 добавлены поправки, которые вводят возможность правительству РФ определять особенности размещения конкретного заказа на поставку товара, выполнение работы, оказание услуги для федеральных нужд. Орган исполнительной власти может, согласовывая с Федеральной антимонопольной службой России и Министерством финансов России, подготовить соответствующий проект решения правительству Российской Федерации о размещении заказа с некоторыми особенностями, в целях создания для РФ дополнительных технологических и экономических преимуществ. При этом очередной раз могут быть нарушены принципы свободной конкуренции и антимонопольного законодательства.
Интересная поправка части 2 статьи 57, которая касается обжалования действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурс-ной, аукционной или котировочной комиссии. Поправка предполагает дополнительную возможность обжаловать положения опубликованной документации до окончания срока подачи заявок.
Гарантия качества
– Но все-таки с момента принятия закона № 94-ФЗ прошло уже шесть лет. Оправдал ли закон свое предназ-начение? Можно ли сегодня говорить о действительном повышении эффективности системы государственных закупок?
– Изначально закон создавался как антикоррупционный, позволяющий минимизировать трату бюджетных средств недобросовестными заказчиками. В законодательстве о госзакупках заложены нормы, фактически сокращающие возможности по недобросовестному исполнению контрактов и исключающие ситуации хищения бюджетных средств. Это финансовое обеспечение по контрактам в виде банковской гарантии, поручитель-ства крупного юридического лица или денежных средств. Практическая и грамотная реализация заказчиками этих норм не позволяет приходить на аукционы компаниям-однодневкам, надежно защищают бюджетные средства и качество исполнения конт-рактов.
Снижение расходования бюджетных средств – одна из важных тем госзаказа. С апреля 2011 года у заказчиков появилась обязательность обоснования начальной цены контракта, и теперь это означает, что на едином портале закупок мы не увидим цен, которые берутся с потолка. Кроме этого, с 1 января 2011 года заказчики могут сравнивать через общероссийский портал цены на товары и услуги во всех регионах.
Но если мы говорим о строитель-стве, то здесь нет, например, одинаковых домов. Даже если они построены по одному и тому же проекту, то все равно есть свои особенности в подключении к инженерным сетям, в геологии, в устройстве фундамента, в генплане, в проектной документации, в благоустройстве территории.
И смешивать в одну кучу товары, услуги и строительство – нельзя.
Кроме того, в 2010 году весь государственный заказ (и товары, и услуги, и строительство) загнали на электронные аукционы. Сама процедура электронных аукционов прогрессивна, но проблема в том, что к строительству, проектированию, изысканиям стали применяться те же требования, что и к штучному товару.
В результате сразу стала видна ограниченность сегодняшнего законодательства о госзакупках, на необходимость внесения кардинальных изменений, особенно это касается строительной сферы, где в первую очередь должны быть качество и безопасность объекта будущего строительства, а не его стоимость и количество.
Нормы 94-ФЗ на сегодняшний день не гарантируют ни качества заказа, ни того, что он будет выполнен в определенный срок. Фактически для строительства оценить насколько правильно выполнен заказ можно только спустя годы эксплуатации объекта.
Любой строительный объект в момент аукциона существует только на бумаге и в воображении заказчика. Товара как такового еще нет! Поэтому Национальное объединение строителей настаивает на том, что гарантом качества строительства на государ-ственном заказе может быть только предквалификационный отбор участников торгов.
Добавлю, что гарантом качества выполненных работ является не только исполнитель, но и заказчик.
Коррупционный момент
– Исчезла ли сегодня коррупционная составляющая?
– Сегодня вопрос коррупционной составляющей сместился со стадии заключения договора на стадию его исполнения. На мой взгляд, закон № 94-ФЗ не уделяет достаточного внимания всем этим проблемам, что тем самым сводит на нет все его достоин-ства и достижения.
Зачастую коррупционный момент возникает, когда заказчик принимает решение оплатить или плохо выполненные, или не до конца выполненные работы, а то и принимает решение затянуть оплату. Считаю, что в 94-ФЗ нужно прописать сроки приемки, ответственность за их нарушение, ответственность за несвоевременную оплату. Ответственность заказчика с ответственностью исполнителя должна быть соизмерима.
Если есть акт приемки объекта в эксплуатацию – значит, работы выполнены, работы сданы, подрядчик выполняет свои обязательства. И заказчик должен платить. Но должна быть и экспертная оценка – централизованная экспертиза, не имеющая отношения к заказчику. Тогда будет сведена к минимуму коррупция на этапе оценки итогов строительства и оплаты.
Строительный госзаказ
– Сейчас первое чтение прошел законопроект, согласно которому госзаказ возможно будет размещать не только путем открытого аукциона в электронной форме, но и посред-ством конкурса. Достаточна ли данная мера для противодействия необоснованному демпингу (продаже товаров по искусственно заниженным ценам) в ходе размещения заказа на выполнение строительных работ?
– Нет, проблема не только в самой процедуре размещения. Главные
проблемы строительного госзаказа связаны с недобросовестным поведением и некомпетентностью исполнителей, что в результате ведет к риску неисполнения заказа, несвоевременного или некачественного исполнения заказа. Для строителей особо важными являются предварительная квалификация участников торгов и размер демпинга. Если в законодательстве о государственных закупках вместе с возможностью размещать строительные подряды на конкурсах будут четко прописаны условия квалификационного отбора для участников строительных торгов, а демпинг будет ограничен 15%, то только в этом случае можно говорить о необходимом и достаточном условии.
– Следует ли в 94-ФЗ ввести понятие минимально допустимой цены, обеспечивающей в то же время безопасность и качество?
– Да, возможно, но в сочетании и с другими мерами. Распознать ведь явный демпинг достаточно просто. В некоторых странах, например, даже устанавливаются ограничения на процент снижения. Само проведение конкурса – это только элемент процедуры, за ним следует заключение контракта, и здесь тоже надо совершенствовать систему и переходить к распространенной в Европе системе ФИДИК – контрактов, где все четко прописано. Компания, которая выиграла конкурс, должна предоставить банковские гарантии на исполнение контракта, должен осуществляться надзор за применением материалов, заявленных в проекте, чтобы они не оказались менее качественными и так далее.
В принципе, достаточно понятным является то, как определить минимально допустимую рыночную стоимость соответствующих материалов, необходимых для того, чтобы построить объект в соответ-ствии со всеми нормами и требованиями, так же можно посчитать и минимальную стоимость необходимых работ, нормы закона № 135-ФЭ «Об оценочной деятельности…» вполне позволяют это сделать. оответственно, исходя из действительных требований в области безопасности объектов капитального строительства, можно вывести минимальную стоимость объекта и указать цену, ниже которой он в принципе возведен быть не может.
Именно поэтому понятие минимально допустимой цены, конечно, ввести следует, как и следует определить механизм и порядок ее формирования и расчета. Эта мера вполне способна ограничить возможности демпинга.
Малому предпринимательству не по силам
– Имеются ли какие-либо преимущества в сфере государственного и муниципального заказа у субъектов малого предпринимательства?
– В строительном бизнесе преимуществ у малого бизнеса нет по простой и понятной причине – у него по определению незначительный объем оборотных средств и нет активов, под которые можно было бы привлечь заемные средства. А строительство всегда требует значительных объемов финансирования. Если организация не имеет собственных средств и не может привлечь заемные сред-ства, она не добьется успеха в строительном госзаказе. В строительстве с трудом можно представить малый бизнес, состоящий из 5-6 человек, которые будут строить весь многоэтажный жилой дом, ведь это огромные капиталовложения. Дело малого бизнеса не такие дома самому строить, а выполнять отдельные виды работ – двери, окна, отделку, электрику, сантехнику и другие. подрядные работы. Что же касается помощи субъектам малого предпринимательства, государство должно оказывать помощь и предпринимать стимулирующие меры, но только налогового характера, таможенного регулирования.
Заинтересованность в скорости и качестве
– В чем вы видите отличия и принципиальные новшества законопроекта о Федеральной контрактной системе от 94-ФЗ?
– Концепция Федеральной контрактной системы отличается от концепции размещения госзаказа тем, что понятие ФКС гораздо шире. Если 94-ФЗ говорит только о процедурах размещения, то ФКС – о планировании, самой процедуре размещения, а также исполнения государственного контракта. Представленный законопроект расширяет перечень процедур закупок, тогда как в 94-ФЗ единственная форма проведения торгов – электронные аукционы. Законопроект также впервые вводит понятие общественного контроля в сфере государственных закупок. Закон о ФКС в большей степени ориентирован на обеспечение качества работ, выполняемых подрядчиками. Обеспечение качества работ может эффективно осуществляться, в том числе, посредством рассрочки в оплате за выполнение работ таким образом, чтобы большую часть стоимости подрядчик получил не в момент закрытия акта, а по прошествии определенного разумного срока эксплуатации объекта капитального строительства, в течение которого выявляется основная масса недостатков работ. В среднем этот срок составляет год или два. Таким образом, подрядчик реально будет заинтересован не только в том, чтобы быстрее сдать работы, но и в обеспечении качества, что, на мой взгляд, безусловно, скажется положительно на исправлении ситуации в системе государственного заказа.

Оставьте комментарий